В мире набирают популярность идеи устойчивой («зеленой») экономики, что предполагает расширение использования экономических инструментов для охраны окружающей среды. Одной из сфер, где некоторые страны уже добились успеха, являются устойчивые («зеленые») государственные закупки (далее – УГЗ).
Ежегодно на закупки товаров и услуг для государственных нужд развитые страны тратят сотни миллиардов долларов. При этом нередко основным критерием выбора того или иного поставщика является наиболее низкая цена. Главная опасность такого подхода состоит в том, что он не учитывает потенциальных потерь, которые государство может понести вследствие негативного влияния жизненного цикла, включающего производство, потребление и утилизацию, закупаемых товаров на окружающую среду.
Государственные расходы обычно составляют приблизительно 20% национального ВВП (от 18% ВВП в Европейском Союзе до более 30 процентов в некоторых развивающихся странах), и каждая государственная закупка – это возможность направить рынок к инновациям и устойчивости.
С помощью УГЗ можно достичь таких экологических целей, как снижение выбросов парниковых газов, улучшение эффективности использования энергии и водных ресурсов, поддержка перерабатывающей промышленности. В социальной сфере УГЗ могут повлиять на упрочение справедливости и повышение уважения к правам трудящихся. В экономическом плане с помощью УГЗ можно снизить расходы и цены и способствовать распространению навыков и наилучших доступных технологий.
Устойчивое развитие требует от правительства стран и организаций рассматривать социальные, экономические и экологические аспекты своей деятельности без преобладания какого-то одного из них.
Каждая фаза или стадия жизненного цикла товара, в зависимости от интенсивности, по-своему влияет на экологию и общество. Поэтому при осуществлении государственных закупок, предпринимая те или иные действия, следует учитывать, что отрицательное влияние на окружающую среду можно смягчить или полностью его избежать, учитывая все фазы жизненного цикла продукции либо отдельные его фазы.
На международном уровне признано следующее определение устойчивого развития: «Развитие, соответствующее потребностям настоящего, не живущее за счет будущего и, соответственно, не лишающее будущие поколения возможности использовать принадлежащие им ресурсы».
При использовании концепции устойчивого развития в государственных закупках, устойчивые закупки определяются следующим образом: «Это процесс, в котором организация удовлетворяет свои потребности в товарах, услугах, работе и технических средствах таким образом, что соотношение цены и качества на протяжении всего периода использования благотворно отражается не только на самой организации, но и на обществе и экономике в целом, тем самым снижая негативное воздействие на окружающую среду». Это определение было принято Марракешской рабочей группой. Примечание к данному определению гласит, что «при проведении «зеленых» закупок должны учитываться экологические, социальные и экономические последствия от способов проведения закупок, использования не возобновляемых ресурсов, способов производства и изготовления, логистики, методов предоставления услуг, производства и использования продукции, ее вторичного использования, возможностей переработки, утилизации и способностей поставщиков предвидеть и нивелировать негативные последствия на этапах цепей поставок».
Справочно: Марракешская рабочая группа (далее - МРГ) - добровольная инициатива, проводимая государствами, которые, в сотрудничестве с разнообразными партнерами с севера и юга, обязались выполнять ряд мероприятий на национальном и региональном уровнях, содействующих сдвигу схем производства и потребления в сторону большей экологической и социальной устойчивости. В 2005 году МРГ начала свою работу на встрече экспертов по устойчивому потреблению и производству в Коста-Рике. Она управлялась швейцарским федеральным бюро окружающей среды, а ее членами стали правительства Аргентины, Китая, Чехии, Ганы, Мексики, Норвегии, Филиппин, Великобритании, США и Сан-Паулу. Также в рабочую группу вошли такие организации, как Европейская комиссия, ЮНЕП, ДЭСВ ООН, Международная организация труда, Международный совет по местным экологическим инициативам (ICLEI) и Международный институт устойчивого развития. МРГ действовала до 19-й сессии Комиссии по устойчивому развитию (CSD 19), состоявшейся в 2011 году.
Между 2009 и 2012 годами семь стран тестировали подход МРГ к УГЗ в рамках проекта ЮНЕП по наращиванию потенциала для государственных зеленых закупок при поддержке Европейской комиссии, Швейцарии и Организации по международному сотрудничеству франкоязычных стран. Выводы и результаты пилотного проекта легли в основу обновленного Руководства по внедрению Устойчивых государственных закупок ЮНЕП (прилагается на русском языке в файле UNEPImplementationGuidelines_RUS.pdf).
В 1995 г. Австрия, Дания, Финляндия, Германия, Голландия, Швеция и Великобритания провозгласили себя государствами, активно использующими принципы экологически безопасных закупок. Они разработали и ввели систему государственного заказа, основанную на закупках продукции и услуг, минимизирующих негативное влияние на окружающую среду.
В 2002 г. страны, входящие в ОЭСР, приняли «Рекомендации совета по внедрению экологических критериев госзакупок товаров и услуг». Несколькими годами позже, страны-члены ЕС на законодательном уровне закрепили ряд инициатив, развивающих эти рекомендации. Так, в марте 2004 года Парламент и Совет Европейского Союза приняли директиву, координирующую процедуру закупки государством работ и услуг во всех странах-участницах ЕС там, где допустимо применение экологических критериев вместе с критерием наилучшего соотношения цены и качества.
Таким образом, на сегодняшний день в Евросоюзе экологическая ориентированность государственных закупок закреплена как в законодательстве большинства стран, так и на наднациональном уровне.
Между тем, государства, которые не входят в ЕС и ОЭСР, также проявляют интерес к развитию «зеленых» закупок. Так, начиная с 2002 г. в Китае было принято несколько законов, благодаря которым доля «зеленых» закупок в общем объеме государственных затрат стала неуклонно повышаться. С 2007 г. в стране действует система экологического регулирования государственных заказов. Закупки товаров для правительственных ведомств здесь осуществляются в строгом соответствии с перечнем сертифицированной продукции.
УГЗ могут применяться не только в условиях развитой экономики, все чаще они применяются в странах с формирующейся и развивающейся экономикой. Например, Бразильское правительство приняло в 2009 году регламент, определяющий федеральные закупки как важный инструмент политики в области изменения климата.
Для содействия странам в проведении устойчивых государственных закупок МРГ разработала следующие принципы УГЗ, которые могут применяться странами в рамках актов законодательства и отраслей, в то же время они являются достаточно разносторонними, чтобы применяться и в бизнесе:
1) Хорошие закупки – это устойчивые закупки.
УГЗ стоят на трех столбах устойчивого развития: общество, окружающая среда и экономика.
Являясь «хорошими закупками», УГЗ включают в себя: прозрачность, честность, отсутствие дискриминации, конкуренцию, подотчетность и контролируемость. Закупки осуществляются на международном рынке. Таким образом, воздействие от УГЗ ощущается во всем мире. Эти воздействия должны быть учтены в УГЗ на местном, национальном и международном уровнях.
УГЗ действуют на международных рынках, влияя на международную политику.
2) Демонстрация лидерства.
Лидеры, способные вдохновить своим примером, способствуют продвижению и укреплению идей УГЗ. Кроме того, организации, осуществляющие УГЗ, ведут за собой и показывают путь другим компаниям, делясь с ними опытом и поддерживая их.
3) Проведение политики через закупки.
УГЗ могут стать одним из действенных способов проведения государственной политики. Ясно проводимая политика, объясняющая намерения государственного института или организации, способствует принятию более эффективных закупочных решений. Поняв суть УГЗ, снабженцы могут разработать действенную закупочную политику и на первоначальном этапе могут внести много рациональных предложений и идей.
4) Обеспечение возможностей выполнения.
Политики, заказчики, поставщики, подрядчики, снабженцы – все играют значительную роль в поддержании устойчивого развития. Снабженцы могут информировать и обучать поставщиков и подрядчиков, влиять на развитие рынка, увеличивая тем самым возможности для принятия более эффективных и новаторских решений по оздоровлению экологии и общества. Для принятия оптимального решения, им необходим доступ ко всей информации, касающейся закупок. УГЗ подразумевают обширное общение между всеми участниками закупочной цепочки. Они должны быть полностью подотчетны, а на результатах отчетов должна основываться система проощрения либо применения штрафов.
5) Выполнение.
УГЗ основываются на принципах постоянной реализации и анализе жизненного цикла.
Должно осуществляться четкое руководство, обратная связь между всеми, задействованными в системной иерархии, членами. УГЗ не должны упускать преимущества, которые можно использовать на практике. Для быстрейшего и наилучшего достижения целей УГЗ должны использовать подход, основанный на оценке рисков, а также, по возможности, средства, гарантирующие получение быстрых и качественных результатов. Внедрение «зеленых» закупок, экологический аспект в организационный процесс предприятия превращает УГЗ в обычную, общепринятую практику.
6) Мониторинг результатов.
Последствия от реализации УГЗ могут быть следующие: оздоровление окружающей среды, снижение выбросов CO2 (на местном и международном уровнях), снижение расходов (приобретение ощутимых выгод и экономия денежных средств), эффективное управление, создание новых рабочих мест, улучшение положения национальных меньшинств, повышение благосостояния и обмен опытом и технологиями. УГЗ также могут быть использованы для поощрения честной конкурентной борьбы, создания рынка для определенного вида технологий (не обязательно для внедрения высоких технологий), продвижения на рынке новаторских и экологически безопасных товаров и услуг, ведение разумного диалога с рынком (в рамках поставленных перед УГЗ задач), улучшения взаимопонимания с рынком и обществом.
Поскольку в системе УГЗ выбираются более устойчивые товары и услуги, она может быть использована для:
стимулирования конкуренции;
создания рынка спроса для соответствующих технологий (не только для высокотехнологичных решений);
ориентирования рынков на инновационные экологически и социально ответственные технологии;
поощрения вовлеченности и диалога с рынком на ранних стадиях;
укрепления диалога с основными производителями, чтобы способствовать росту спроса на товары, поставляемые на местном рынке, и для того, чтобы сделать экологически безопасную продукцию, закупаемую в рамках государственных закупок, более доступной для индивидуальных потребителей.
В ряде стран законодательно закреплено выполнение производителями товаров, работ и услуг экологических критериев в качестве одного из возможных (а в некоторых случаях обязательных) требований для участия в процедуре выбора поставщика в государственной закупке и последующей реализации заключенного договора.
Отбор предложений только на основании предлагаемой цены не является эффективным подходом. Становится все более очевидной необходимость устанавливать и применять дополнительные критерии для оценки поставщиков товаров и услуг, особенно при заключении договоров на долгосрочный период. Именно на этом принципе основывается концепция так называемых «зеленых» закупок, позволяющая ориентировать механизмы государственных заказов на нужды устойчивого развития и охраны окружающей среды.
При этом важно отметить, что, вводя новые требования, касающиеся параметров эффективности и экологической безопасности закупаемых на общественные нужды товаров, государство не только обеспечивает себя более качественной продукцией, но также косвенно заставляет других поставщиков и производителей совершенствовать товары в более энергоэффективном и экологичном направлении.
УГЗ подразумевают в условиях тендеров наличие конкретных требований к таким факторам, как технологии производства, сырье, система менеджмента и характеристики готового продукта или услуги. Как показывает мировая практика, эти показатели в большинстве своем поддаются количественной оценке и включаются в техническую спецификацию тендерной документации.
Среди типов товаров, наиболее активно продвигаемых в рамках концепции УГЗ в передовых в этом отношении странах (Швеция, США и др.) можно выделить: энергоэффективную компьютерную технику, офисную мебель из экологичных материалов, бумагу из вторсырья, автомобили с электроприводом, экологически дружественный общественный транспорт, а также электроэнергию, получаемую из возобновляемых источников.
В актах законодательства Республики Беларусь, регулирующих вопросы государственных закупок (в том числе в части требований к предмету закупки, его техническим показателям (характеристикам), критериям сравнения предложений в целях выбора наиболее выгодного предложения), экологические аспекты (критерии) не выделены в качестве рекомендуемых либо обязательных.
Вместе с тем, нормы Закона Республики Беларусь от 13 июля 2012 года «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее - Закон) в ряде случаев позволяют в качестве критериев оценки предложений кроме цены предложения включать иные критерии оценки предложений, в том числе из числа названных в пункте 1 статьи 39 Закона, с целью обеспечения принципа эффективного расходования денежных средств, предусмотренного абзацем вторым статьи 4 Закона. Данное утверждение справедливо для конкурсов (как открытого, так и закрытого) и запроса ценовых предложений.
Справочно: При проведении электронного аукциона цена предложения является определяющим фактором, а при проведении процедуры закупки из одного источника для выбора потенциального поставщика (подрядчика, исполнителя), которому будет предложено заключить договор, требование о единственности критерия «цена предложения» не устанавливается.